谈农村“出嫁女”土地财产权益的保护

谈农村“出嫁女”土地财产权益的保护
施建伟 2003-12-10
　
农村征用土地引起的土地征用费分配纠纷日益增多（包括土地补偿费纠纷、安置补助费纠纷和地上附着物、青苗补偿费纠纷），由于行政管理手段和行政协调手段的局陷性，很多纠纷悬而未决，在一些地区俨然已成为突出的农村问题。其中，农村“出嫁女”（户籍尚在本村）受到的歧视待遇最为典型。
诉讼是最终救济渠道，那么上述纠纷法院是否可以受理？从2002年8月19日最高院针对我市原龙泉县徐志君等11人土地征用费纠纷一案作出的答复来看，诉讼之门依稀已经关闭。
为此，笔者选择“出嫁女”问题（因其他纠纷有主体等方面的略微差异）作一些思考，谈一些认识。
文章主要结合最高院答复内容，从三个方面分析相关法律适用问题，即土地征用费分配及拒绝“出嫁女”参与分配是否合法、法院是否应当受理及依何种诉讼程序受理。
　　今年2-3月份，《人民法院报》相继刊登了数篇探讨农村土地征用费纠纷法律适用的文章，文中观点笔者虽有同感，但却与近期最高院答复内容相左，为此，笔者结合最高院答复，选择纠纷当中较为典型的“出嫁女”问题也谈一点自己的看法。
一、纠纷和司法现状
近年来，随着城市建设的加快，农村土地征用费纠纷日益增多，村委会拒绝“出嫁女”、“离婚女”、“黑子女”、“外来户”、“挂靠户”等参与土地征用费分配的现象在农村较为普遍，其中尤以“出嫁女”（户籍尚在本村）受到的歧视待遇最为典型。我市较早接触此类纠纷的是1997年龙泉徐志君等11人诉当地镇政府行政不作为案，11位原告中有7位是“出嫁女”，从相关资料中我们了解到全国多数法院都曾接触类似纠纷，土地征用费纠纷在一些地区已经成为突出的农村问题。
审判实践中，各地法院对上述纠纷是否属于法院受理范围、应作何种案件受理做法不一，最高院针对各地法院的请示曾经作出多次答复，最近的一次是2002年8月19日（2002）民立他字第4号《关于徐志君等11人诉龙泉市龙渊镇第八村村委会土地征用补偿费分配纠纷一案的请示》答复。在该答复中，最高院提出参考意见：1、因土地补偿费发生的争议，依法不予受理；2、农村集体经济组织负责安置引发的安置补助费争议，不应作为民事案件受理；3、因地上附着物与青苗补偿费发生的争议以及其他安置补助费争议，作为民事案件受理（笔者注：因篇幅有限，不能全文和原文转载）。最高院的上述答复虽然不属于正式司法解释，但不能否认其指导作用，由于多数纠纷集中于土地补偿费分配或者土地补偿费和安置补助费的捆绑式分配，上述纠纷的诉讼之门依稀已经关闭。
二、村民分配决议合法性的思考
根据《村民委员会组织法》的规定，“从村集体经济所得收益的使用”事项，村委会必须提交村民会议讨论决定，方可办理。村委会在实际分配过程中，一般都依上述程序形成村民分配决议并据此拒绝“出嫁女”参与分配，因此，村民分配决议是纠纷的源头，分析其合法性不仅必要而且必须。
首先，分配土地补偿费是否合法？最高院（2002）民立他字第4号答复认为，土地补偿费只能用于发展生产和安排就业，不能挪用和私分，笔者持不同观点。1、农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有，土地被征用后，土地补偿费归农村集体经济组织所有也即村农民集体所有，集体经济组织依村民会议讨论决定，可以将土地补偿费用于集体农业开发或兴办集体企业、发展公益事业，当然也可以直接分配给村民作为生产资金或生活补助，以鼓励其从事个体农业开发或谋求其他就业机会；2、《土地管理法》第49条虽作出“禁止侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用”的规定，但土地补偿费直接分配给村民作为生产资金或生活补助不应属于侵占、挪用性质，《土地管理法》及其实施条例也未将村民分配行为界定为侵占或挪用行为。从立法本意来看，《土地管理法》第49条应是指禁止被征用土地单位以外单位或个人及村集体经济组织相关土地征用费管理人员侵占、挪用土地征用费，故分配土地补偿费并未违反法律禁止性规定；3、否认分配土地补偿费行为的合法性，意味着“出嫁女”享受平等村民待遇并期待获得实际分配的请求没有任何法律依据（即使享有诉权），在分配土地补偿费行为不能得到有效制约的情况下，“出嫁女”权益的保护更加无从谈起；4、一些地方性法规已经作出了土地补偿费可以分配给村民的规定，如《广东省征用农村集体所有土地各项补偿费用管理办法》。
　地上附着物与青苗补偿费、安置补助费具有对象确定性，村民共同分配显属侵权。土地补偿费和安置补助费的捆绑式分配，则属于部分合法部分侵权。
其次，拒绝“出嫁女”参与分配是否合法？如“出嫁女”是安置对象或者地上附着物与青苗的所有者，村民会议决议拒绝给付相应费用显属侵权。“出嫁女”能否参加本村土地补偿费的分配，笔者认为：1、“出嫁女”系农业户口且户籍尚在本村，根据现有户籍管理规定，属户籍所在村村民，即被征用土地的所有人之一，理应参与分配；2、根据户籍管理规定，农村妇女结婚后可以要求将户口迁往配偶所在地，也可以保留当地户口（“农嫁非”按政策不能到男方落户），因此，以“出嫁女”拒绝迁出户口为由拒绝其参与分配是不符合户籍管理规定的，是一种变相驱逐“出嫁女”户籍的行为；3、根据《农村土地承包法》的规定，妇女结婚后，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回原承包地。可见，法律有条件地确认“出嫁女”原承包合同的效力，承包土地并非必须要交回。因此，在国家征用土地、承包合同提前解除后，在其他村民通过分配得到生产资金或生活补助的情况下，将“出嫁女”拒之门外，是一种变相剥夺其农业生产经营权包括承包权的行为；4、一些村委会认为“出嫁女”虽有本村户籍但不在本村实际居住生活，因而不应属于本村村民，这样的判断标准目前既没有法律依据，实践过程中又容易造成村民概念和适用的混乱，极有可能导致“出嫁女”权益两头落空的后果；5、一些地方性法规已经对上述问题作了明确规定，如《浙江省实施〈妇女权益保障法〉办法》第24条：“结婚、离婚后的农村妇女及其子女与户口所在地村民享有同等待遇”。据此，“出嫁女”应当参与户籍所在村的土地补偿费分配并与其他村民享有同等分配权利。
　　少数村委会未经村民会议讨论擅自作出的决定则同时违反了《村民委员会组织法》的规定。
　三、受理问题和诉讼程序的探讨
1、是否应当受理？
　地上附着物与青苗补偿费争议、直接安置引发的安置补助费争议的受理问题已经明确。农村集体经济组织负责安置引发的安置补助费争议，最高院（2002）民立他字第4号答复仅认为不应作为民事案件受理，故受理问题仍未明确。土地补偿费争议，答复指出，应由有关行政部门协调解决，法院依法不予受理，对此，笔者持不同观点。①从纠纷主体来看，土地补偿费的使用，必须提交村民会议讨论决定，《村民委员会组织法》对此作了相应的规定，一些地方性法规如《浙江省实施〈村民委员会组织法〉办法》第10条第（10）项则作了更明确、直接的规定。由此可见，村委会自身对土地补偿费不具有自行支配权，在分配过程中村委会是践行分配预案的启动和经济管理职能（包括土地补偿费的支出和保管等），而不是行政管理职权，在此问题上，村委会只能是“执行机构”，而不是“权力机构”。《村民委员会组织法》第5条第3款也仅是赋予村委会管理权（经济管理）而不是所有权。因此，分配纠纷的实质主体不是“出嫁女”与村委会而是“出嫁女”与村集体经济组织其他成员，纠纷主体显然平等；2、从法定受案范围来看，土地补偿费分配纠纷不在《民事诉讼法》第111条规定的不予受理的情形之列。该条第（3）项虽然规定：“依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决。”但应注意的是，适用该项的前提条件是要有现行的法律规定。最高院的答复虽然分析了纠纷主体的不平等性，但未分析不予受理的理由，更重要的是，没有说明法律依据。3、从社会效果来看，村民委员会是基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、乡、镇政府对村委会工作有指导、支持和帮助的法定义务，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项，因此，乡、镇政府不能通过行政手段直接干预、影响分配；同时，村委会成员由村民直接选举产生，任何组织或个人不得指定、委派或者撤换，因此，乡、镇政府也不能通过对村委会成员的制约间接影响分配。行政协调手段并不能有效解决土地补偿费分配纠纷这一农村问题，如果法院不予受理，“出嫁女”必将成为游离于法律之外的分配群体中的“异类”。
　　农村集体经济组织负责安置引发的安置补助费纠纷基于类似的理由也应依法受理。
2、诉讼程序如何启动？
审判实践中“出嫁女”在多方探讨维权途径，如前文提到的龙泉徐志君等11人最初就是以当地镇政府为被告提起行政诉讼要求其履行“法定职责”，最高院的答复在提到村集体经济组织负责安置引发的安置补助费纠纷时，认为不应作为民事案件受理，但却没有像土地补偿费纠纷那样，作出法院不予受理的明确结论，似乎有不排除其他诉讼程序即行政诉讼程序受理的可能性。对此，笔者认为，虽然村委会在处理一些本村事务如村民申请宅基地、申请建造住宅的前期审核公布、村提留的征收、村民婚姻状况的证明等方面具有行政职权机关的表象，作为边缘行政案件在审判实践中有一定争议，但在分配土地征用费问题上，正如前文所述，村委会没有自行支配权力，没有法律、法规赋予的处理、决定职能，只有经济管理权而没有行政管理权，因而土地征用费纠纷适用行政诉讼程序缺乏法理依据。但是村委会作为基层自治组织，在相应的民事诉讼中必须代表村民行使诉讼权利。同时，如果排斥纠纷主体的平等性，视村委会为“行政”被告主体，那么根据《行政诉讼法》内部行政行为不予受理的规定，村委会在村集体经济组织内部分配土地征用费引发的纠纷同样不属于行政案件的受理范围，“出嫁女”的权益仍无从维护。上述纠纷类似于承包人之外的村民和村委会之间因村集体经济项目承包产生的纠纷（承包人为本村村民），在审判实践中我们也是作为民事案由、民事合同性质而不是行政案由、行政合同性质来认定处理。
　以上仅是笔者理论探讨观点，要根本解决“出嫁女”等农村土地征用费系列纠纷，必须洞开诉讼之门。

参考篇文：
1、《农村征地款分配纠纷的法律适用》作者：李少学，人民法院报2003年2月19日登；
2、《关于〈村民因土地补偿费、安置补助费问题与村委会发生纠纷法院应否受理问题的答复〉的理解和适用》作者：汪治平，人民法院报2003年3月5日登；
3、《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国农业法》等法律法规。
4、最高人民法院（2000）民立他字4号、省高院（2000）浙法告申民他字第13号等解释